NIK o zapobieganiu zanieczyszczenia wód związkami azotu

Zmienia się sposób wdrażania dyrektywy azotanowej na terenie Polski. Po wejściu w życie 27 lipca br., obowiązującego na terenie całego kraju Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu, ochroną objęte są wszystkie wody otwarte i gruntowe, a nie tylko te z obszarów szczególnie narażonych.

"To korzystna zmiana, która sprawi, że nasze zdrowie będzie lepiej chronione przed szkodliwymi azotanami, które przedostają się z rolniczych upraw do wód, także tych przeznaczonych do spożycia. Jest też szansa, że dzięki właściwemu wykorzystaniu gnojowicy na polach mniej będzie sinic w Bałtyku. Niestety efekty zmian odczujemy najwcześniej za kilka lub nawet kilkanaście lat" - twierdzi Najwyższa Izba Kontroli.

Ochrona wód przed zanieczyszczeniami związkami azotu ze źródeł rolniczych jest ważnym obszarem europejskiej polityki ochrony wód oraz najpoważniejszym problemem na styku ochrony środowiska i rozwoju rolnictwa. Rada Unii Europejskiej wydała w tej sprawie specjalną dyrektywę (z 12 grudnia 1991 r.), tzw. dyrektywę azotanową.

Zobowiązuje ona państwa członkowskie do podejmowania szeregu działań (w tym m.in.: wyznaczenia stref wrażliwych na zanieczyszczenia związkami azotu oraz wdrożenia programów ochronnych dla tych obszarów), które powinny zapewnić ochronę wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzenia rolniczego.

Zapobieganie przenikaniu związków azotowych do wód otwartych i gruntowych jest szczególnie istotne z uwagi na negatywny wpływ tych związków na zdrowie ludzi i zwierząt, wykorzystujących tę wodę jako pitną. Azotany i azotyny nie pozostają też bez wpływu na rozwój chorób nowotworowych.

Wiele krajów Unii Europejskiej zamiast wyznaczania konkretnych stref zagrożenia, zdecydowało się na zastosowanie programów ograniczających odpływu azotu ze źródeł rolniczych na całym terytorium kraju, zapewniając tym samym ochronę wszystkich wód, a nie tylko spełniających kryteria określone w dyrektywie azotanowej.

Takie podejście wybrały Austria, Dania, Finlandia, Niemcy, Irlandia, Litwa, Luksemburg, Malta, Holandia, Słowenia, Rumunia oraz Region Flamandzki i Irlandia Północna. W 2015 r. całkowita powierzchnia, do której odnosiły się programy działań stanowiła około 61 proc. użytków rolnych UE.

Wdrażanie dyrektywy azotanowej

Polska początkowo zdecydowała się na wyznaczenie stref zagrożenia, tzw. obszarów szczególnie narażonych (OSN). Jednak w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej od 24 sierpnia 2017 r. nastąpiła w Polsce zmiana sposobu wdrażania dyrektywy azotanowej. Zdecydowano wówczas, iż w celu zmniejszenia zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobiegania dalszemu zanieczyszczeniu, zostanie opracowany i wdrożony program działań na obszarze całego kraju.

Minister środowiska już wcześniej, od 2012 r. reagując na zarzuty Komisji Europejskiej, dotyczące niewłaściwej realizacji postanowień dyrektywy azotanowej, konsekwentnie podejmował działania w celu ustanowienia jednego programu działań na terenie całego kraju. Jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgadzał się na znaczące zwiększenie powierzchni OSN w kraju.

Po zmianie w podejściu do wdrażania przez Polskę dyrektywy azotanowej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęto działania w celu zmiany Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (PROW), uwzględniając wymagania programu działań dla zmniejszenia zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobiegania dalszemu zanieczyszczeniu, który miał zostać wprowadzony na terenie całego kraju.

"Program działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" Rada Ministrów przyjęła rozporządzeniem z dnia 5 czerwca 2018 r.

Wdrożenie Programu związane będzie z nałożeniem nowych obowiązków i ograniczeń na prowadzących produkcję rolną m.in. w zakresie stosowania nawozów oraz konieczności dokonania kosztownych inwestycji związanych z przechowywaniem nawozów naturalnych. W tej sytuacji, zdaniem NIK, konieczne jest opracowanie rozwiązań mających na celu skuteczne wsparcie tych podmiotów w realizacji nowych obowiązków.

Kolejne cykle realizacji dyrektywy

NIK wskazuje, że w czwartym cyklu realizacji postanowień dyrektywy azotanowej (lata 2016-2020) prawidłowo wyznaczano wody wrażliwe i obszary szczególnie narażone (OSN). Merytoryczną podstawą wyznaczenia wód wrażliwych i OSN były opracowania wykonane przez podmioty zewnętrzne na zlecenie poszczególnych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej (rzgw).

Opracowania te uwzględniały obowiązujące kryteria wyznaczania wód wrażliwych określone w przepisach krajowych, a także zasadę przezorności. W oparciu o nie dyrektorzy sześciu rzgw (w Gdańsku, Gliwicach, Poznaniu, Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu; wód wrażliwych i OSN nie wyznaczono na obszarze działania RZGW w Krakowie) wyznaczyli 1 495 wód wrażliwych i 14 OSN o pow. 259 960,68 km2, stanowiącej 83,14 proc. powierzchni kraju.

Tym samym, przy niezmienionym stanie prawnym i podobnych uwarunkowaniach co do stanu wód i wpływu na nie presji rolniczej, w czwartym cyklu wdrażania dyrektywy azotanowej zwiększono powierzchnię OSN na obszarze kraju ponad dwunastokrotnie w stosunku do trzeciego cyklu.

Działania wcześniejsze, dotyczące trzeciego cyklu wdrażania dyrektywy azotanowej (lata 2012-2016) Najwyższa Izba Kontroli oceniła negatywnie. Brakowało wówczas prawidłowego wyznaczenia wód wrażliwych i OSN. Na sposób i zakres wyznaczenia wód wrażliwych i OSN w trzecim cyklu realizacji dyrektywy azotanowej miały wpływ decyzje naczelnych organów administracji publicznej. Te w ocenie NIK w sposób nieuprawniony wpływały na zakres i lokalizację wyznaczanych OSN.

NIK negatywnie ocenia oddziaływanie ministra środowiska i ministra rolnictwa na sposób i zakres wyznaczenia przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej wód wrażliwych i OSN w trzecim cyklu wdrożenia dyrektywy azotanowej. Ocena ta odnosi się do podejmowanych wspólnie przez tych ministrów decyzji dotyczących zarówno ustalenia strategii wskazywania wód wrażliwych i OSN, jak i zmniejszenia, w obawie przed protestami rolników, wielkości powierzchni i lokalizacji OSN w poszczególnych województwach.

W trakcie wyznaczania wód wrażliwych i OSN w trzecim cyklu realizacji dyrektywy azotanowej Minister Środowiska wraz z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w kwietniu 2012 r. zdecydowali o konieczności dokonania ponownej analizy pod kątem zmniejszenia powierzchni OSN na terenie sześciu województw.

Decyzja ta została podjęta pomimo braku merytorycznych podstaw - jedynie z obawy przed wystąpieniem protestów rolników. Realizując decyzję przekazaną przez Prezesa KZGW, dyrektorzy pięciu rzgw w 2012 r. wyznaczyli wówczas łącznie jedynie 168 wód wrażliwych i 49 OSN o pow. 13 935,04 km2, obejmujących niespełna 5 proc. powierzchni Polski.

Proces ustalania wód wrażliwych i OSN został więc zdeterminowany przez decyzje podejmowane z pominięciem przesłanek merytorycznych wynikających z przepisów prawa krajowego i dyrektywy azotanowej. Przy określaniu wód wrażliwych i OSN dyrektorzy rzgw nie uwzględnili wymagań określonych w przepisach prawa krajowego oraz dyrektywie azotanowej. Nie zastosowali oni także występujących w prawie Unii Europejskiej zasad przezorności i pierwszeństwa.

Programy ochronne i kontrola

W trakcie trzeciego cyklu realizacji postanowień dyrektywy azotanowej nie opracowano także specjalnych Programów działań mających na celu ograniczenie odpływu związków azotu pochodzenia rolniczego dla 46 ze wszystkich 95 wyznaczonych obszarów szczególnie narażonych. Z kolei przy opracowywaniu pozostałych 49 programów działań nie uwzględniano wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa krajowego i w dyrektywie azotanowej.