Prawo podatkowe jest wprowadzane bez odpowiedniego vacatio legis

Prawo podatkowe w Polsce jest wprowadzane bez odpowiedniego vacatio legis - mówi w rozmowie z PAP prof. Adam Mariański z Uniwersytetu Łódzkiego. Według niego załatanie dziury w VAT jest możliwe, ale to kwestia bardziej sprawnego aparatu kontroli, a nie zmiany przepisów.

PAP: Jak Pan ocenia polski system podatkowy? Zmiany idą w dobrym kierunku?

Prof. Adam Mariański: Polski system podatkowych powstaje od 27 lat, ewoluuje z roku na rok, ale śmiało można powiedzieć, że z roku na rok jakość prawa podatkowego jest coraz gorsza.

PAP: Dlaczego Pan tak uważa?

A.M.: Po pierwsze chodzi o tempo uchwalania zmian. W tej kategorii bijemy rekordy świata, jak choćby w przypadku vacatio legis dla zmian w kwocie wolnej od podatku. Na świecie okres dla wprowadzania przepisów podatkowych wynosi zwykle od kilku miesięcy do nawet roku, czy dwóch lat. Na przykład 15 lipca tego roku, z 30-dniowym vacatio legis weszła w życie klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania. W Wielkiej Brytanii dla podobnych przepisów był to okres roczny. W dodatku tam najpierw wprowadzono zmiany w administracji, ucząc ją, w jaki sposób należy stosować tę klauzulę. Dziś mamy już pierwsze sygnały o odmowach wydawania interpretacji związanych z klauzulą. Administracja kwestionuje np. podarowanie dziecku przedsiębiorstwa przez ojca tłumacząc, że celem tego jest unikanie opodatkowania. Nic bardziej błędnego. Problem może dotyczyć tysięcy firm rodzinnych czekających na sukcesję.

Nie przeprowadzono reformy administracji, nie zmienił się sposób myślenia urzędników; podejście organów podatkowych ma jeden cel - ściągnięcie jak największej kwoty podatków. To wynik polityki fiskalnej państwa, która jest nastawiona na generowanie coraz wyższych dochodów dla budżetu. Najłatwiej ścigać firmy legalnie funkcjonujące, zarejestrowane, a te działające w szarej strefie mają się dobrze - do nich trudno jest dotrzeć i wyegzekwować kwotę należnego podatku.

Jednocześnie wprowadzono bardzo rygorystyczne dla podatników przepisy np. klauzulę przeciw unikaniu opodatkowania, czy zmiany w VAT, które wejdą w życie 1 stycznia 2017 r.

PAP: Może te zmiany były konieczne z punktu widzenia uszczelnienia systemu podatkowego, jak tłumaczy ministerstwo finansów. Firmy doradcze zwracają uwagę na olbrzymią lukę w VAT, a Komisja Europejska na gigantyczny ubytek w CIT.

A.M.: Poprzednie osiem lat to okres kompletnie stracony, jeśli chodzi o reformę systemu podatkowego i uszczelnienie go. Niewątpliwie trzeba to zrobić. Pytanie brzmi tylko, jak to zrobić. Nie da się - po okresie ośmioletniej bezczynności - naprawić systemu w rok, czy półtora roku.

PAP: Wprowadzono pakiet paliwowy, Jednolity Plik Kontrolny, zmiany w VAT czekają na wejście w życie. Przyniosą pozytywne efekty?

A.M: Widać efekty pakietu paliwowego. Ale czy można wprowadzać odpowiedzialność pełnomocnika za rejestrację spółki do celów podatku VAT, co przewidziano w nowelizacji ustawy o VAT? To fikcja, bo żaden doradca podatkowy nie podejmie się takiej rejestracji, przygotuje dokumenty i da prezesowi spółki do podpisania. Trzeba się zastanowić, jakie zmiany są potrzebne, a jakie nie. Wiele z nich ma charakter tylko i wyłącznie straszaka. Niektóre mogą się odbić przede wszystkim na polskich firmach, nie na międzynarodowych, które miałyby być ścigane za przerzucanie dochodów za granicę. Wprowadza się wiele koniecznych zmian, ale pozostaje pytanie o tempo ich uchwalania i odpowiedni czas na przygotowanie do nich administracji. Administracja w ogóle się nie zmieniła.

PAP: Ale zmiany w administracji nas czekają, 1 marca 2017 r. zacznie działać Krajowa Administracji Skarbowa.

A.M.: Zmiana w administracji jest pożądana, obecnie mamy całkowicie zbędny dualizm w tych służbach. Zastanawiam się, czy w szybkim tempie uda się osiągnąć zamierzone efekty. Poza tym wydaje mi się, że powinniśmy mieć dwie różne komórki w urzędach: komórkę kontrolną i komórkę orzeczniczą. Jeden zespół kontrolowałby podatnika, a drugi wydawałby decyzję. Pozwoliłoby to od razu na wewnętrzną weryfikację, czy kontrola była zasadna, czy nie. Zbędne byłyby organy odwoławcze, jak izby skarbowe i celne, które mamy w tej chwili, tym bardziej, że mamy dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Obecny system generuje niepotrzebne koszty i wydłuża postępowanie. Zmiana skróciłaby czas oczekiwania na prawomocną decyzję o kilka miesięcy, albo więcej. Uzyskalibyśmy też możliwość rozliczania urzędów skarbowych z ich skuteczności. Utrzymanie izb skarbowych i izb celnych kosztuje rocznie budżet kilkaset milionów złotych. Tymczasem Konstytucja pozwala na zniesienie organów odwoławczych i rozpatrywanie odwołań przez organ wydający decyzję.

PAP: Czy szybkie wprowadzenie KAS może niekorzystnie wpłynąć na realizację dochodów państwa, prowadzenie kontroli, wykonywanie zadań przez administrację?

A.M.: Pewnie na same rozliczenia oraz egzekucję podatków zmiana nie wpłynie. Niemniej lepiej by było, gdyby okres dostosowawczy dla zmian był dłuższy, co najmniej roczny. W większości krajów tego typu reformy przeprowadza się z większym wyprzedzeniem.

PAP. Zwrócił Pan uwagę na klauzulę przeciw unikaniu opodatkowania. Jak Pan ocenia to rozwiązanie?

A.M.: Klauzula była potrzebna, ale mam wiele wątpliwości, co do precyzji wprowadzonych przepisów, także vacatio legis. Regulacje przejściowe przewidywały, że interpretacje wydane przed 15 lipca chronią podatnika, natomiast zgodnie z uchwaloną niedawno zmianą od 1 stycznia te interpretacje przestaną chronić. To znaczy, że uchylono moc ochronną interpretacji, to niebywałe. Nie będzie ochrony dla podatników, którzy dokonali czynności kilka lat temu, a kilkanaście lat temu - na przykład w przypadku amortyzacji.

Inna rzecz, to samo stosowanie klauzuli przez organy podatkowe. W Wielkiej Brytanii fiskus wydaje wytyczne, w których wskazuje do czego nie stosuje się klauzuli, np. że darowizny między osobami najbliższymi nie podlegają jej. W Polsce organy podatkowe, stosując przepisy o klauzuli, odmawiają wydania chroniącej interpretacji w tego typu sprawach. Jeżeli zakres stosowania klauzuli będzie tak szeroki, to każda czynność podatnika będzie wiązała się z ryzykiem, że fiskus ją zakwestionuje, chyba że wybierze najwyższe opodatkowanie tej czynności.

PAP: Kluzula ma mieć zastosowanie do spraw, w których ewentualna korzyść podatkowa przekracza 100 tys. zł. To nie chroni?

A.M.: Chroni, ale tylko bardzo małe firmy. To nie jest duża kwota. W przypadku darowizny firmy dziecku - nawet małej - często majątek przedsiębiorstwa jest wyceniany na kilka milionów złotych. Jeśli resort finansów nie wstrzyma takiego podejścia do klauzuli, to będzie to bardzo niebezpieczne dla polskich firm rodzinnych, a przecież klauzula miała być wymierzona w agresywną optymalizację podatkową stosowaną przez największe podmioty. Okazuje się, że praktyka organów podatkowych jest niestety zupełnie inna niż zapowiedzi.

PAP: Czy podejście organów podatkowych do podatnika nie zmieniło się w ostatnich latach na lepsze?

A.M.: Nie widać znaczącej zmiany zwłaszcza w przypadku kontroli prowadzonych przez urzędy kontroli skarbowej. Cel nadal jest jeden - dochody budżetu. Kontrole w dalszym ciągu są realizowane z naruszeniem wielu przepisów procesowych, a wprowadzane kolejne zmiany chroniące podatników np. w ustawie o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej "nie przyjęły się w UKS-ach". Na przykład nie wszczyna się kontroli podatkowej, która jest ograniczona czasowo, tylko prowadzi postępowanie kontrolne - w siedzibie podatnika, co jest niezgodne z prawem - które takim ograniczeniom nie podlega.

PAP: Uważa Pan, że potrzebna jest nowa Ordynacja podatkowa? Pracuje nad tym komisja kodyfikacyjna.

A.M.: Zdecydowanie tak. Założenia przyjęte przez komisję są dobre, ale diabeł tkwi w szczegółach, które zobaczymy później. Najbardziej boję się jednak, że propozycje komisji zostaną wypaczone podczas prac legislacyjnych, co często się zdarza. Ordynacja podatkowa od początku była źle napisana, trochę na kolanie. Konieczne jest wprowadzenie równowagi, symetrii między obowiązkami i prawami podatników, a organów skarbowych.

PAP: Potrzebna jest także nowa ustawa o VAT, czy system można uszczelnić kolejnymi nowelizacjami przepisów?

A.M.: Z prawem materialnym jest trochę większy problem. W ustawie o VAT są przepisy, których podatnicy nauczyli się stosować, więc chodzi o to, aby tego dorobku nie zaprzepaścić. W jakiejś perspektywie pewnie trzeba będzie napisać nową ustawę o VAT, ale dobrze by było, gdyby została ona podana konsultacjom z doradcami podatkowymi, którzy profesjonalnie zajmują się jej stosowaniem. Mogliby wiele powiedzieć o praktycznych aspektach zmian. Ważne też, żeby proces uchwalania był odpowiednio długi.

PAP: Zgadza się Pan z tezą, że w Polsce CIT jest jak sito, za granicę co roku wyprowadzane są miliardy złotych? Na problem zwraca uwagę np. Komisja Europejska.

A.M.: Myślę, że w podatku CIT nie ma tak dużych problemów. Większe dotyczą podatku dochodowego od osób fizycznych - szarej strefy w PIT, osób, które nie wykazują dochodów w ogóle, lub wykazują znacznie mniejsze od należnych. Wpływy podatkowe od międzynarodowych firm w CIT rosną z roku na rok, a spadają w CIT od firm krajowych. Teza o przerzucaniu dochodów za granicę jest w większości przypadków nieprawdziwa. Mamy nowe przepisy o cenach transferowych, więc organy podatkowe mają prostą drogę, żeby to sprawdzić. Osobiście uważam, że da to niewielkie efekty budżetowe. Podobnie było w przypadku nowych przepisów o zagranicznych spółkach kontrolowanych; przyniosły kilkadziesiąt milionów złotych, a spodziewano się miliardów. Problem leży więc nie w wyprowadzaniu dochodów za granicę, a w ucieczce mniejszych podmiotów w szarą strefę.

PAP: Widzi Pan możliwość załatania dziury w VAT?

A.M.: To przede wszystkim kwestia bardziej sprawnego aparatu kontroli, a nie zmiany przepisów, czy zatrzymywania zwrotów VAT, jak ma to miejsce w tej chwili. W ciągu roku wartość zatrzymanych zwrotów wzrosła czterokrotnie, co znaczy, że wstrzymuje się zwrot wszystkim - nie ważne, czy uczciwym, czy nie. W efekcie wiele firm woli nie występować o zwrot, tylko rozliczać podatek w dłuższym okresie. Ale jak mamy dużą transakcję, którą mielibyśmy rozliczać przez dwa-trzy lata, to każdy wystąpi o zwrot. Tymczasem zwrot VAT powinien być zasadą.

Bardziej sprawna administracja współpracująca z organami ścigania będzie miała duże pole do popisu, ale nie może traktować każdego podatnika, jak nieuczciwego. Możliwości uszczelnienia systemu poprzez zmiany przepisów jeszcze są, choć już nie takie duże. Efekty mógłby dać np. centralny rejestr faktur, ale nie wiem, czy system informatyczny jest na taką zmianę przygotowany.

PAP: Może rozwiązanie leży w zmianie przepisów unijnych, a nie kontrolach?

A.M.: Proszę zwrócić uwagę, że średnia luka w VAT w UE wynosi ponad 20 proc., ale w Rumunii sięga 40 proc. a w Szwecji 1,5 proc. Wielkość ubytku pokazuje więc, jak sprawne jest państwo, bo zarówno Szwecja, jak i Rumunia stosują te same unijne dyrektywy. W Polsce jesteśmy powyżej średniej, ale nie jesteśmy najgorsi. Myślę, że wskutek wszystkich ostatnich zmian wkrótce dojdziemy do średniej. Natomiast same zmiany przepisów nie uszczelnią systemu, jeśli nie nastąpią zmiany w całej administracji.

Rozmawiał Marcin Musiał (PAP)