Opóźnione dopłaty. Wiemy, dlaczego pieniądze wypłacono z poślizgiem

Przygotowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do realizacji dopłat bezpośrednich dla rolników w kampanii 2015 r. prowadzone były pod presją czasu - twierdzi Najwyższa Izba Kontroli.

Wprowadzenie nowych przepisów prawa Unii Europejskiej, regulujących system dopłat, wymagało wdrożenia w krótkim okresie gruntownych zmian w systemie informatycznym Agencji. Pomimo trudności, a nawet ryzyka opóźnień - wypłaty ruszyły w terminie, czyli 1 grudnia 2015 r. Do maja 2016 r. rolnikom przekazano ponad 11 mld zł, czyli 77 proc. należnych dopłat bezpośrednich.

Z kancelarii Prezesa Rady Ministrów wpłynął do NIK wniosek o  kontrolę przygotowań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do realizacji płatności bezpośrednich dla rolników w kampanii 2015 r. Izba miała zbadać, czy przy pomocy nowego systemu informatycznego Agencja zapewni prawidłowe i terminowe wypłaty.

Prace nad systemem informatycznym, który będzie obsługiwał m.in. płatności bezpośrednie dla rolników w nowej perspektywie finansowej 2014-2020, rozpoczęto na podstawie projektów aktów prawnych Unii Europejskiej. Zapowiadały one wprowadzenie zmian dotyczących systemu dopłat.

W 2013 r. ARiMR podpisała z firmą informatyczną umowę o charakterze otwartym, która przewidywała rozwój i modyfikację narzędzi informatycznych. Pozwalało to na zgłaszanie przez Agencję wymagań w miarę pojawiających się potrzeb wynikających ze zmiany prawa, procedur, czy wytycznych.

W umowie na modyfikację i rozwój systemu przeznaczono ponad 10 mln zł. Jednak NIK podkreśla, że zawierając umowę, Agencja nie miała możliwości precyzyjnego określenia wartości prac dotyczących budowy systemu informatycznego ze względu na brak unijnych i krajowych przepisów w tym zakresie.

Unijne przepisy dotyczące wsparcia bezpośredniego rolników w perspektywie finansowej 2014-2020 pojawiły się w całości dopiero w sierpniu 2014 r. Znacząco zmieniły one system płatności bezpośrednich - wprowadzono 16 nowych schematów dopłat.

Mimo iż wstępne prace analityczne związane z przygotowaniem do uruchomienia dopłat w kampanii 2015 prowadzono już od 2013 r, ich zasadnicza część mogła zostać zakończona dopiero w 2015 r. - po wejściu w życie przepisów krajowych - wynika z kontroli.

Kluczowe dla nowego systemu kryteria zostały określone w rozporządzeniach, które pojawiły się dopiero w marcu 2015 r. Tymczasem wypłaty miały ruszyć już w grudniu - przypomina NIK.  

W związku z szybkim wyczerpaniem środków przeznaczonych na modyfikację systemu informatycznego w ramach pierwszej umowy, Agencja wybrała scenariusz przewidujący zawarcie kolejnej umowy na dokończenie jego budowy z dotychczasowym wykonawcą. Miało to umożliwić terminową realizację płatności w kampanii 2015 r. Do ich uruchomienia  pozostało jedynie osiem miesięcy.

Jednak wykonawca systemu informatycznego, pomimo przyjętych w umowach zobowiązań, nie dotrzymał zadeklarowanych terminów realizacji poszczególnych etapów umowy. O opóźnieniach poinformował w październiku, tj. tuż przed uruchomieniem płatności.

Aby zminimalizować ryzyko niezrealizowania dopłat w terminie, Agencja podzieliła ujęte w umowie zadania na poszczególne podzadania. Pozwoliło to na wdrażanie kolejnych modułów systemu informatycznego i sukcesywne dokonywanie wypłat dla następnych grup rolników.

Skutkowało to natomiast dodatkowym nakładem pracy zarówno po stronie Agencji jak i wykonawcy oraz wydłużeniem terminu zakończenia prac nad systemem. W ocenie NIK uruchomienie systemu dopłat bezpośrednich było możliwe dzięki wykorzystaniu wiedzy i doświadczenia pracowników ARiMR z realizacji poprzednich 11 kampanii, a także dzięki ich dużemu zaangażowaniu.

NIK podkreśla, że pomimo niedotrzymania pierwotnie przyjętego harmonogramu wdrażania systemu, należy pozytywnie ocenić działanie Agencji mające na celu minimalizację występujących opóźnień i ich skutków.

Kontrolerzy zwrócili uwagę na braki kadrowe ARiMR w Departamencie Informatycznym. Nie zapewniono odpowiedniej liczby analityków systemowych, osób odpowiedzialnych za wycenę systemów i za analizy biznesowe oraz kierowanie wątkami technicznymi w projektach.

W ocenie NIK wykwalifikowana kadra sprawniej przeprowadziłaby ARiMR przez zmiany związane z przygotowaniem nowego systemu dopłat. Jednak jak wynika z udzielonych NIK wyjaśnień, kierownictwo Agencji ma problemy z zatrudnieniem odpowiednich specjalistów.

Kierownictwo wskazuje, że nieprzerwanie prowadzi rekrutację na specjalistyczne stanowiska do Departamentu Informatyki ARiMR, ale ze względu na oczekiwania finansowe kandydatów, zatrudnienie specjalistów nie zawsze jest możliwe.

Wypłaty ruszyły zgodnie z wymogami na początku grudnia 2015 r. i dotyczyły najpierw najprostszych schematów dopłat. Mimo iż znaczna ich część została zrealizowana, to do dnia zakończenia kontroli NIK, w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zostały jeszcze wdrożone wszystkie niezbędne na potrzeby kampanii 2015 r. funkcjonalności systemu informatycznego.

Wykonawcy za dotychczasowe opóźnienia w budowie systemu informatycznego naliczono kary umowne.

***

Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na uprzywilejowaną pozycję wykonawcy systemu informatycznego dla Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Po wyczerpaniu się środków na modyfikację systemu, w ramach umowy z 2013 r., i ze względu na potrzebę jego szybkiego dostosowania do wymogów perspektywy 2014-2020, konieczne było zawarcie kolejnej umowy, w trybie "z wolnej ręki", z dotychczasowym wykonawcą.

NIK zauważa także, że Agencja posiada ogromne doświadczenie w realizacji umów związanych z wprowadzaniem nowych systemów w ramach płatności bezpośrednich dla rolników. Ustalenia kontroli wskazują jednak na niewystarczające korzystanie z tej  zdobytej wcześniej wiedzy.

Jednym z istotnych elementów wzmocnienia organizacji pracy Agencji powinno być zapewnienie odpowiedniej kadry pracowników IT. W opinii NIK,  powinno się to w przyszłości przełożyć się na możliwość wyboru wykonawcy do realizacji kolejnych działań Agencji w trybie konkurencyjnym oraz na efektywny nad nim nadzór.